从规模到能力：国企十五五战略转型的断层

一、反直觉的开场：战略不是输在方向，而是输在"接得住"

先看一组数据。截至2025年底，中央企业资产总额突破95万亿元，"十四五"期间年均增速6.9%；利润总额2.5万亿元，比"十三五"时期增长56.2%；全员劳动生产率从每人每年59.4万元提升到83.6万元 。央企在战略性新兴产业的营收规模超过12万亿元，较2022年提高超过10个百分点；2025年完成战新产业投资2.5万亿元，占总投资41.8% 。

数字很漂亮。但把镜头拉近到任何一家正在做"十五五"规划的国企内部，你听到的多半是另一种声音：战略方向早就看清了，新能源、新材料、人工智能、低空经济，谁都知道要布局；真正的问题是——板块搭起来了，事业部也挂牌了，但能独立扛起新业务的领军人才从哪里来？新业务要的考核周期、容错机制、薪酬弹性，老组织给得了吗？

2026年5月，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》（下称《方案》）正式印发。这份被定义为"十五五"开局统领性文件的顶层设计，主线非常清晰：由"做大规模"转向"做强主业、价值创造、服务国家战略"，由形式化改革转向机制深层次变革，并设置了大量可量化刚性指标 。

我们服务国企20多年，一个越来越强烈的判断是：这一轮改革，最难的不是把战略写出来，而是让组织接得住战略、让人才能兑现战略。迈克尔·波特在《什么是战略》里讲过一句被引用无数次的话——战略的本质是"选择不做什么"（trade-off）。但在国企语境里，真正的难点不在"选"，而在"舍"之后，组织和人能不能跟着重新排布。大卫·蒂斯（David Teece）的动态能力理论也提醒我们：在快速变化的环境里，企业持续竞争优势的来源不是某一项静态资源，而是"感知—抓取—重构"的组织能力。战略是一次选择，组织能力是把选择变成结果的那只手。

这只手，恰恰是当前最多国企的短板。

二、政策已经把"考题"改了：从铺摊子到聚焦，从身份到契约

要看清断层，先要看懂这一轮改革到底改了什么"考题"。

第一，主业管控从"引导"变成"红线"。 《方案》明确：国有资本向"三个集中"集聚——向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。具体硬指标包括：2029年重点领域国资集中度≥70%；央企88%以上营收集中于20个重点行业；单户企业核心主业不超过3个、培育新兴主业不超过2个；非主业投资占比年度不得超过10% 。

这意味着：过去那种"什么赚钱做什么、什么热门追什么"的多元化路径，在制度层面已经被堵死。据国务院国资委披露，截至改革深化提升行动收官，中央企业主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均已超过90%，在国家安全、国民经济命脉和国计民生领域的营收占比超过70% 。"十五五"要把70%推到更高水平、把90%推到95%以上，剩下的5%—10%，就是各家企业必须"切自己肉"的部分。

第二，创新考核从"年度利润"转向"长周期+容错"。 《方案》提出，对重大科技攻关、前沿技术研究项目实行5—10年长周期考核，前3年可不考核利润指标；建立科研投入容错纠错机制，对合理探索、非主观失误予以容错 。这一条看似是给科研人员松绑，实则是对整个组织管理体系的挑战——你能不能容忍一个板块连续三年不挣钱？你的预算、审计、纪检、薪酬体系，是不是还在用一把"年度利润"的尺子量所有业务？

第三，三项制度改革从"制度上墙"转向"刚性兑现"。 《方案》要求经理层任期制和契约化管理全覆盖，刚性考核、刚性兑现，常态化不胜任退出。截至2025年底，国有企业改革深化提升行动主体任务基本完成，央企管理人员末等调整和不胜任退出比例达到6% ；中央企业管理人员与业绩挂钩的浮动工资占比超过60% 。配套政策上，2024年中办、国办印发的《关于加强和改进国有企业薪酬管理的意见》（业内简称"80号文"）进一步明确：央企负责人基本年薪不超过职工平均工资的2倍，绩效年薪不超过基本年薪的2倍，任期激励不超过总薪酬的30%；一线职工工资总额增量70%以上向一线倾斜，一线技能人才涨幅不低于管理层 。

第四，组织形态从"层级制"转向"扁平化"。 国务院国资委主任张玉卓在《"十五五"规划建议》辅导读本中明确提出"推动大型企业结合实际实施扁平化改造，大力推动效率革命" 。国资委原副主任翁杰明曾披露：国企改革三年行动期间，中央企业存量法人户数压减44%，管理层级大多数控制在四级（含）以内，累计减少人工成本449亿元、管理费用368亿元，年化全员劳动生产率从44.6万元/人提升到67.9万元/人，提升幅度超过52% 。

这些数字背后是同一个信号：国家已经把"考题"从"你做多大"改成了"你做多强、做多专、做多深"。 但答好这道题，靠的不是再写一份漂亮的"十五五"规划，而是企业内部战略、组织、人这三者能不能真正贯通。

三、战略与组织的三种错位：最昂贵的隐性成本

很多国企的战略文本本身没有大问题，问题出在战略一旦落地，就会撞上组织里三堵看不见的墙。

错位一：战略要聚焦，组织却在"分散"——按工序切分的旧架构已经过时

最典型的例子是中石化。

2025年，中石化实现营收2.78万亿元，但归母净利润只有318.09亿元，同比下滑36.8%，销售净利润率1.27%，上市以来最低。这家世界第一大炼油公司、第二大化工公司，沿用了近20年的"勘探—炼油—化工—销售"四段式板块体系，按工序切分、各算各账。在能源供不应求的年代，这套架构能把产能快速做大；但当成品油消费逼近峰值、基础化工品供过于求时，它就成了枷锁——上游只管挖油，中游只管炼，下游只管卖，市场端的需求信号根本传不回生产端 。

2026年1月，中石化董事长侯启军提出"二次创业"；7月，新组建的油气和新能源、炼化和新材料、客户和供应链、产融和新业务四大事业部全部按新架构运转，总部部门从30个压减至20个，数百名总部管理人员下沉一线，事业部获得独立人事、薪酬、技改投资权限。侯启军自己说了一句很重的话："公司转型最大的障碍不在技术、资源和市场，而在公司自身长期形成的体制机制惯性。" 

中石化的案例之所以值得每家国企对照，是因为它点破了一个普遍现象：当行业从增量转向存量、从"产能不足"转向"产能过剩"，按工序、按职能切分的旧组织，本身就是战略转型的最大阻力。 你写了"以客户为中心"，但组织里没有一个部门对客户全生命周期负责；你写了"产学研用协同"，但研发、生产、销售各有各的KPI。这不是认识问题，是结构问题。

麦肯锡7S模型提醒我们：战略（Strategy）、结构（Structure）、系统（Systems）这三个"硬S"必须和风格（Style）、员工（Staff）、技能（Skills）、共同价值观（Shared Values）这四个"软S"保持一致。多数国企的现状是，战略这个S已经换了，后面六个S还停在上一周期。 错位越久，隐性成本越高。

错位二：战略要创新，组织却在"管控"——用管成熟业务的办法管新业务

《方案》给创新留了5—10年长周期考核、前3年不考利润、容错纠错这些制度口子，但很多企业的内部管理系统并没有同步切换。

最常见的画面是：集团号召"大力发展战略性新兴产业"，给新业务定的却是和成熟业务一样的年度营收、利润、ROE指标；新业务要招人，走的是和总部一样的编制、薪酬、招聘流程；新业务要试错，审计、纪检、风控拿着管传统业务的尺子逐项核查。结果就是，新业务要么长不大，要么被"管回"老路上。

中国海油的做法提供了一个反向参照。它在三项制度改革中，对深海装备攻关项目实施5年长周期考核，不简单以年度收益评判项目价值；同时构建"1+4+N"改革模式，对中层领导干部全员推行聘期制和契约化管理（国企内属首创），创新推出"非优必转"——两个任期综合绩效达不到优秀的中层干部不再担任领导；技术技能专家也实行3年聘期、强制分布、不合格解聘 。注意，它不是把传统管控一放了之，而是用新的契约、新的考核周期、新的退出机制，去匹配创新业务的不确定性。

这背后是一个被严重低估的管理常识：创新业务和成熟业务需要的不是同一种组织。 成熟业务要效率、要流程、要风险控制；创新业务要速度、要试错、要容忍失败。用一套系统管两类业务，结果一定是成熟业务拖死创新业务。

错位三：战略要市场化，组织却还在"大锅饭"——三项制度改革的"中梗阻"

三项制度改革喊了很多年，但真正到"刚性兑现"这一步，阻力比想象中大得多。

国资委的数据是喜人的：截至2025年底，央企管理人员末等调整和不胜任退出比例达到6%，管理人员竞争上岗比例从2.5%/1.9%提升到5.7%/4.5% 。但平均数掩盖了巨大的企业间差异。中铁物资集团在国资委官网披露的案例显示，它对前台经营人员执行"双80/70立即退出制度"——年度绩效低于70分或主要指标完成率低于70%、连续两年不足80%的立即退出；2022—2024年集团总部末等降档28人、降级4人，子公司18名领导人员退出岗位，2021年和2024年两个任期竞聘中，职工竞聘失败退出原岗位比例超过10%；副职绩效奖金不再集中于正职0.8倍的大锅饭模式，绩效差异倍数最高达到7倍。

东方锅炉的案例更细：2020年和2024年两轮中层"起立坐下"，239名中层参与竞聘、25人退出，退出率10.5%；2021—2024年新聘任管理人员竞争上岗比例从57.1%一路攀升至82.4%。

但这些都是"动真格"的样本。更多企业还停留在"制度上墙"阶段——竞聘搞了，但没人真下来；绩效考核做了，但等级强制分布不敢动；薪酬套改了，但差距始终拉不开。国企薪酬"80号文"明确要求一线技能人才涨幅不低于管理层、工资总额增量70%以上向一线倾斜，但在落实层面，许多企业仍被"管理层涨薪、基层停滞"的惯性所困。

战略讲的是"价值创造"，组织里运行的却还是"身份分配"——这是第三种错位，也是最伤士气的一种。

四、人才断层：战略最远的那块板

组织接不住战略，根子往往在人。杨国安教授的"杨三角"把组织能力拆成三根支柱——员工能力（能不能）、员工思维（愿不愿意）、员工治理（允不允许），公式是"战略×组织能力=持续成功" 。国企的人才问题，恰恰在这三根支柱上各有一道断层。

断层一：领军人才断层——能独立扛起新业务的"帅才"稀缺

新一轮改革要求每家央企核心主业不超过3个、培育新兴主业不超过2个，这意味着每个主业都必须有一位真正能"挂帅"的领军人物——既懂产业、又懂市场、还能带队伍。但现实是，多数国企的干部梯队是在"规模扩张周期"里成长起来的，擅长的是拿项目、扩产能、跑资源；而"十五五"需要的是能在新能源、人工智能、新材料、低空经济这些新赛道里"从零到一"的人。

在一份国企核心人才梯队研究中指出：部分国企45岁以上核心人才占比超过60%，青年人才储备不足，面临退休潮引发的人才断层风险；同时人才培养体系与战略需求脱节、青年核心人才流失问题突出 。中国海油在自我诊断中也直言：各级领导班子和干部队伍"存在平均年龄偏大、年龄分布集中、专业结构不合理、综合能力不足等问题，成为制约公司竞争力提升和高质量发展的重要因素" 。

领军人才不能靠"提拔上来再锻炼"，必须在实战中识别、在战新业务的"火线"上选拔。中石化这一轮把四大事业部总经理配齐、把数百名总部人员下沉一线，本质上就是在重新布阵识人。

断层二：专业人才断层——"卡脖子"领域里的高端专才供给不足 

"十四五"期间，央企科技人才数量增加了近50%，2025年研发投入1.1万亿元、连续四年超过万亿元，新增22位两院院士、创历史最好水平 。但总量增长掩盖不了结构问题：在集成电路、工业软件、工业母机、关键新材料、人工智能这些"卡脖子"领域，高端专业人才仍然严重短缺。

云南的实践提供了一个有参照意义的样本。云南贵金属集团聚焦稀贵金属新材料，重组了贵金属功能材料全国重点实验室，在上海、深圳、东京建实验室分中心，推行"122人才工程"和"引培生"计划，新增青年博士25人，现有博士102人、国家和省部级人才190余人，在稀贵金属领域建立了全国唯一的"专科—本科—硕士—博士—博士后"全链条人才培养体系，累计培养450余名专业人才 。云天化股份、云南华联锌铟被国务院国资委评为对标世界一流标杆企业，贵研铂业、锡业股份被评为创建世界一流专业领军专精特新示范企业；截至2025年12月，云南省属企业总资产达3.46万亿元，较2020年增长7900亿元 。

云南经验说明：专业人才不是靠"高薪挖角"挖出来的，而是靠"平台+项目+长期培养"育出来的。 一家没有国家级研发平台、没有重大攻关项目、没有稳定人才预算的企业，喊再多"重视人才"也留不住人。

断层三：机制断层——人才"愿不愿意"和"允不允许"的问题

杨三角里最容易被忽略的是"员工治理"这根支柱——公司给员工创造了什么样的管理环境，允不允许他按照战略需要的方式去工作。

国企里常见的情况是：领导大会上讲"三个区分开来""鼓励创新容错"，但中层管理者真要决策时，第一个反应是"这个会不会被审计、被追责"；研发人员想试一个新方向，走的流程比成熟业务还长；一线员工提出一个改进建议，批下来市场窗口已经过了。这不是"不能干"，也不是"不愿干"，而是"不被允许干"。

哈佛商学院约翰·科特（John Kotter）研究了上百次企业变革，发现约70%的重大变革努力未能达成目标，核心原因不是战略错误，而是变革管理失败——没有建立足够的紧迫感、没有组建足够有力的指导联盟、没有清除变革障碍、过早宣布胜利、没有把变革固化进文化 （Kotter International / ClickUp）。对国企来说，"清除变革障碍"很大程度上就是清除那些不允许人才按新方式工作的旧机制。

五、贯通的逻辑：战略想清楚、组织跟得上、人接得住

讲清楚三种错位、三个断层之后，更关键的问题是：怎么贯通？

我们在服务国企的过程中，逐步形成了一个简单但管用的判断框架——"战略—组织—人"三层贯通模型。

第一层：战略想清楚——回答"做什么、不做什么、怎么赢"。

波特说战略的本质是取舍。《方案》已经用"核心主业不超过3个、非主业投资不超过10%"帮企业做了外部硬约束，但企业内部还必须回答三个问题：我的3个核心主业分别是什么？在每个主业上，我凭什么赢（差异化、成本、生态、技术）？哪些业务必须主动退出、哪些业务必须坚决投入？

注意：战略不是写在规划文本里的"愿景目标"，而是一组必须同步配套的资源配置决策。 不切预算、不切编制、不切考核的战略，不算真战略。

第二层：组织跟得上——回答"用什么结构、系统、流程承接战略"。

战略一旦确定，组织设计要回答四个问题：

• 结构
  ：是按工序切，还是按客户/产品线切？哪些环节必须"合"（如中石化炼化合并），哪些环节必须"分"（如成熟业务与创新业务的双层架构）？

• 决策
  ：哪些权力收到总部、哪些权力必须下沉？总部是"战略决策+统筹赋能+资本运营"中心，还是"审批+管控"中心？

• 考核
  ：成熟业务和创新业务是不是用同一套指标？长周期考核、容错清单是不是真落地了？
• 层级
  ：管理层级能不能压到四级以内？法人户数能不能继续压减？

中石化的"四大事业部+总部30减20"、中铁物资的"前台双80/70立即退出+后台强制分布"、东方锅炉的"一全三能+四级绩效目标责任体系"，都是在这一层动的刀子。

第三层：人接得住——回答"谁来干、怎么激励、怎么退出"

组织调整最终要落到人头上。这一层要做三件事：

• 布阵点将
  ：每个核心主业、每个战新方向，有没有明确的领军人物？班子的年龄、专业、能力结构是否匹配战略？

• 机制配套
  ：任期制契约化是不是真签真考？浮动工资占比能不能提到60%以上？中长期激励（股权、分红、跟投、超额利润分享）是不是向科创和新业务倾斜？
• 通道与退出
  ：管理、技术、技能三通道是不是真打通？末等调整和不胜任退出是不是真执行？

这三层不是线性的"先战略、再组织、后人"，而是一个必须同步设计、刚性咬合的系统。任何一层单独推进，都会被另外两层拉回来。 这正是很多企业"战略很聪明但落不下去"的根本原因。

六、给经营者的三个行动建议

讲了这么多问题和机理，最后落到三个"一把手下周就能启动"的动作。

行动一：先做一次"战略—组织—人贯通度体检"，不要急着写新规划

很多企业一到五年规划节点，就关起门来写文本。我们的建议是反过来：在写"十五五"规划之前，先用2—3周做一次贯通度体检。

体检表可以很简单，针对每一项核心战略举措，连续追问五个问题：

• 这项举措有没有明确的责任主体（一个人，不是一个部门）？

• 现有组织架构能不能承接，还是必须新设/合并/撤销？

• 关键岗位上的人是否具备所需能力？如果不具备，是培养、引进还是替换？

• 现行考核、薪酬、预算、审计流程，是支持还是阻碍这件事？
• 三件事都不匹配，我们愿不愿意真的改？

五个问题中任何一个答"不"，这项战略举措就是"悬空"的。把所有悬空项挑出来，就是"十五五"真正要优先解决的清单——这比任何宏大叙事都管用。

行动二：把成熟业务和战新业务"一企两制"，不要用一把尺子量所有业务

这是我们在咨询现场反复强调的一个观点。《方案》给创新业务留了长周期考核、容错、中长期激励的口子，但很多企业内部并没有把这些口子"翻译"成差异化制度。具体可以做三件事：

• 组织上分
  ：战新业务采用独立子公司、事业部或项目公司形式，配备独立团队、独立预算、独立决策权限，不与成熟业务混编。

• 考核上分
  ：成熟业务考ROE、利润、现金流；战新业务考技术里程碑、客户验证、收入增长、市场地位，前3年不考利润，严格落实容错清单。
• 激励上分
  ：战新业务推行项目跟投、超额利润分享、股权期权、岗位分红，薪酬总盘子允许突破集团平均水平；成熟业务以效率、成本、质量为核心，强调绩效差距。

不分，新业务一定被老业务拖死；分了，再通过产业链协同、资本纽带走"合"的路。这也是"杨三角"里"员工治理"支柱的核心——允不允许人才按照战略需要的方式去工作。

行动三：把"末等调整和不胜任退出"做成系统工程，而不是运动式裁员

6%的央企平均退出率是一个信号，但退出不是目的，目的是建立"能上能下、能进能出、能增能减"的常态化机制。运动式裁员会伤筋动骨、引发劳动争议；只有契约、考核、退出、转岗、培养环环相扣，机制才能长期运行。具体可参考中铁物资、东方锅炉、中国海油的做法：

• 契约先行
  ：经理层签《岗位聘任协议》和《经营业绩责任书》，中层"一岗一契约、一年一考核、三年一聘任"，让退出有合同依据。

• 标准透明
  ：前台经营人员定"双80/70立即退出"，后台职能人员定360度评价+强制分布，末等比例不低于5%，标准提前公示、过程留痕。

• 通道多元
  ：退出不等于辞退，包括转岗、降级、改任技术专家、离岗培训等多种方式；同时打通管理、技术、技能三通道，让"不当官"也有上升空间。
• 激励跟上
  ：副职绩效与正职脱钩、与分管领域创效挂钩，绩效差异倍数敢于拉到3—7倍；一线技能人才薪酬涨幅不低于管理层，特级技师薪酬对标中高层管理。

约翰·科特讲变革第八步"把变革固化进文化"，对应的就是这一层——只有当聘用、考核、晋升、薪酬、退出这些"硬系统"都按新逻辑运行，新行为才会真正变成"我们这里做事的方式"。

七、结语：让生长的力量，自己长出来

回到文章开头那个判断：这一轮国企改革，最难的不是把战略写出来，而是让组织接得住战略、让人才能兑现战略。

《方案》已经把方向、指标、红线讲得很清楚。88%营收集中于20个重点行业、核心主业不超过3个、非主业投资不超过10%、战新产业营收占比超30%、末等调整退出常态化——这些数字背后，是国家在要求国企完成一次从"规模"到"能力"的深刻跃迁。

但政策只能划出跑道，不能替企业跑。中石化拆的不是部门，是按工序切分了20年的旧经营逻辑；中铁物资动的不是几个人，是"铁交椅"背后的身份惯性；云南贵金属集团育的不是102个博士，是一个能让人才扎根十年的平台生态。这些企业给出的共同启示是：真正的转型，从来不是战略文本的胜利，而是组织能力的胜利、人才机制的胜利。

卓能顾问扎根云南20余年，从高校智库起步，累计服务20余万管理者，我们最深的一个体会是：企业不是被改造出来的，是被"生长"出来的。 顾问能做的，是帮企业看清断层、搭好框架、理顺机制，但最终让战略贯通组织、让组织成就人、让人创造价值的，是企业自身那股"想生长、能生长、持续生长"的力量。

当战略不再悬空、组织不再错位、人才不再断层，那股力量就会自己长出来。

让生长的力量，自己长出来。